Por Guilherme de Faria Nicastro – As últimas eleições escancaram os perigos da nossa escolha institucional.
No contexto das negociações da Paz de Vestfália, que reorganizou a Europa após o fim da Guerra dos Trinta Anos, em 1648, o estadista sueco conde Axel Oxenstierna, em carta, teria acalmado o seu filho Johan, que se sentia inseguro diante dos grandes diplomatas das outras nações: “Nescis, mi fili, quantilla sapientia regitur mundus?“
Essa frase, que pode ser traduzida de forma livre e interpretada para “Não sabes, meu filho, quão pouca é a sabedoria com que o mundo é governado?”, carregada de uma forte ironia, nos força a realizar uma reflexão acerca da política e daqueles que, investidos do poder que lhes delegamos, tomam as decisões por nós.
Muitas vezes pensamos, ou melhor, supomos, que as grandes decisões políticas, que regem as nações e os nossos destinos, são dotadas ou gestadas por um grau superior de inteligência ou até de genialidade. Na verdade, o que o conde Oxenstierna demonstra para o seu filho é que essas decisões são, na maior parte das vezes, marcadas pela mediocridade humana.
A manutenção do sistema presidencialista de governo pelo constituinte de 1988 — e sua confirmação pelo plebiscito de 1993 — não pode ser considerada, dentre os tantos riscos que ele carrega consigo, um grande ato de genialidade, tampouco de suma inteligência.
No Brasil, essa escolha institucional gerou ciclos de instabilidade quase permanentes. Neste último quase século e meio, desde sua adoção original pela Constituição de 1891, salvo raros períodos de tranquilidade, ou melhor, de acomodação entre os interesses do Executivo com os do Legislativo, nossa trajetória sob esse sistema é a de uma longa lista de crises, que costumam arrastar o país para o abismo institucional.
O resultado parcial do último pleito presidencial para o qual os brasileiros foram convocados e o cenário de risco institucional para o qual caminhamos, independentemente do candidato que escolheremos no próximo dia 25 de outubro, nos força, com ironia, a realizar reflexão semelhante àquela do conde Oxenstierna, pois, “não sabes, meu filho, dos riscos do presidencialismo?”
Idealizado, nos Estados Unidos, em 1787, como uma adaptação da monarquia britânica para a realidade da nova república estadunidense, o sistema presidencialista é marcado pela estrita separação dos poderes Executivo e Legislativo, concentrando o Executivo na figura do Presidente. Como líder máximo, eleito diretamente pelo povo, o Presidente governa com grande independência e não deve grandes explicações políticas ao Congresso, enquanto os seus ministros atuam como meros assessores, que podem ser demitidos a qualquer momento, não dependendo da confiança do Legislativo.
Ao concentrar o poder nas mãos do Presidente, na prática, o sistema faz com que o Executivo atue mais no isolamento do que em verdadeira harmonia com o Legislativo. Na hipótese de os interesses estarem alinhados, há grande governabilidade, quase sem freios; na hipótese contrária, se não houver ponto de convergência dos interesses ou moedas de troca entre o Executivo e o Legislativo para negociação, está criado o cenário de estagnação política, de paralisia do Estado.
Aqueles que defendem esse sistema de governo apontam que um Executivo totalmente independente da confiança do Legislativo para se manter no poder, com uma agenda própria, mandato fixo e clara divisão de tarefas governamentais, funciona como uma proteção dos direitos individuais contra os possíveis abusos de um Congresso forte demais. Além disso, essa estrutura institucional garantiria mais ordem, autoridade e continuidade administrativa, resguardando as instituições das repentinas e naturais reviravoltas políticas advindas do Legislativo.
Na realidade, o que se observa nesse sistema de governo é a perigosa hipertrofia do poder decisório nas mãos do Presidente da República ou a instalação de um impasse institucional entre Executivo e Legislativo, que somente pode ser resolvido por meio do pesado, lento e, na prática, quase irrealizável mecanismo do impeachment, uma vez que seu acionamento requer a caracterização de um crime de responsabilidade cometido pelo chefe do Executivo.
Não são raros os exemplos nos quais esses impasses transbordam as linhas do desenho institucional e levam a rebeliões, a intervenções militares e a golpes de Estado. Bruce Ackerman, da Universidade de Yale, ao analisar as nações que adotaram o sistema presidencialista no estilo estadunidense, afirmou que todos esses países, com a exceção do próprio Estados Unidos, sucumbiram, em um momento ou outro, frequentemente de forma repetida, a regimes autoritários ou a ditaduras.
Não faltam autores que questionam o funcionamento desse sistema de governo. Juan J. Linz, também da Universidade de Yale, afirmava que o sistema presidencialista, ao criar uma dupla legitimidade democrática, carece de um princípio democrático para resolver as disputas entre o Executivo e o Legislativo, elucidando qual dos dois poderes realmente representa a vontade do povo. Dessa forma, um mandato fixo presidencial, segundo Linz, não deixa espaço para os reajustes contínuos que a vida política exige, criando um “jogo de soma zero, com todo o potencial de conflito que tais jogos acarretam”.
Scott Mainwaring, da Universidade de Notre Dame, afirma que a combinação de um sistema multipartidário e presidencialismo — como é o nosso caso — é especialmente hostil a um regime democrático estável. O italiano Giovanni Sartori, de forma semelhante, aponta que o histórico do presidencialismo é o de democracias frágeis e de vida curta, sendo um sistema inerentemente propenso a impasses entre o Executivo e o Legislativo [5].
Poderíamos utilizar páginas e mais páginas listando todos os acadêmicos que nos alertam a respeito dos perigos da adoção do sistema presidencialista. Inclusive, o Brasil foi caso de estudo de diversos desses autores.
Entretanto, ao menos entre os impeachments do Presidente Fernando Collor, em 1992, e da Presidente Dilma Rousseff, em 2016, o Brasil pareceu saber conviver com esses perigos congênitos do sistema presidencialista. Aprendemos a lidar com os impasses naturais desse sistema de governo por meio do que se convencionou chamar, após os estudos de Sérgio Abranches, de presidencialismo de coalizão.
A nossa jabuticaba para lidar com o sistema presidencialista consistia na atuação do Executivo na distribuição de ministérios, na negociação de espaços e cargos de segundo e de terceiro escalões na Administração Pública e na formação de acordos políticos, muitas vezes, com a concessão de verbas públicas (como emendas parlamentares), com os diversos partidos de um Congresso Nacional fragmentado, dominado por partidos fisiológicos, o chamado centrão, em troca de votos no Legislativo.
Esse arranjo veio com um alto custo para o Executivo, tanto político quanto financeiro, transformando a relação entre os poderes em uma constante barganha. Devendo acomodar cerca de uma dezena de partidos para fazer sua influência valer no Congresso, o Executivo precisou ceder demasiadamente nos últimos anos.
Esse modo de governar, como nossa história política recente nos mostra, também facilitou esquemas de corrupção, com sórdidos casos de desvio de dinheiro público para a compra de apoio político quando a moeda institucional não era o bastante para convencer esses partidos a sustentar o governo.
Se tínhamos (e ainda temos) um input democrático, com sufrágio universal e eleições limpas e justas, não é possível afirmar que o output desse sistema de governo, em especial sob o arranjo do presidencialismo de coalizão, se mostrou totalmente democrático.
O arranjo brasileiro de lidar com o seu sistema de governo se demonstrou autofágico, até o ponto que se exauriu. Quanto mais o Executivo cedia ao Legislativo, mais era necessário ceder. Os acordos políticos cada vez mais largos com os partidos do centrão, concentrando, por exemplo, maior poder sobre o orçamento público nas mãos do Legislativo, e o aumento do poder decisório do Judiciário, como um poder neutro capaz de resolver as eventuais disputas políticas, levaram à paulatina diminuição do efetivo poder do Executivo e de sua influência sobre o Legislativo.
Esses, dentre tantos outros fatores, parecem ter esgotado o arranjo que parecia assegurar a estabilidade de nosso sistema de governo e, por consequência, de nosso regime democrático. Dessa forma, o cenário de outubro de 2026 desvela os riscos do nosso sistema de governo de forma perturbadoramente clara.
O resultado das eleições parlamentares sagrou um grupo como grande vencedor do pleito. Sozinho, o partido de um dos candidatos à Presidência da República possui mais de 20% dos assentos na Câmara de Deputados e 30% no Senado. Caso somemos ao resultado desse partido a aparentemente firme base de apoio desse candidato nos demais partidos, teremos uma base parlamentar que oferecerá, sem muita necessidade de negociação, votos favoráveis à agenda de seu governo em número maior que a metade em ambos os colegiados.
Seria um governo com uma governabilidade ímpar, que poderia retomar a influência do Executivo sobre o Legislativo e assegurar a estabilidade do sistema. Ainda, ao lado de um Judiciário desmoralizado, rachado e acuado, esse hipotético Presidente poderia impor sua agenda quase sem freios. Isto é, se os seus detratores tiverem alguma razão, ele poderá cometer todas as suas perfídias sem maiores perturbações, minando e erodindo o regime democrático.
Por outro lado, se o outro candidato vencer, enfrentará a árdua tarefa de negociar com um Congresso Nacional reformado e dotado de grandes potestades. Diferente da atual composição, na qual o candidato, que é incumbente da Presidência da República, possui tímida maioria, a nova composição parlamentar, muito provavelmente, lhe será hostil.
Se com um candidato temos o risco da hipertrofia do Executivo, com esse temos o risco da paralisia do Estado, com um Executivo atrofiado. Com um Legislativo muito provavelmente hostil à sua agenda; uma população muito polarizada, com atos que, de ambos os lados, beiram à hostilidade, e um Judiciário incapaz de legitimar suas ações, cria-se a receita perfeita para o desastre institucional.
Isso, pois, como nos lembra Arturo Valenzuela, da Universidade de Georgetown, caso as forças de oposição pensem que “ganharão mais causando o fracasso de um Presidente do que o ajudando a ter sucesso, a Presidência em questão pode entrar em uma espiral da morte“.
A alternativa desse potencial Executivo que caminha para enfrentar o seu pelotão de fuzilamento, seu pedido de clemência, pode resultar em uma consequência ao país tão ruim quanto a paralisia do Estado ou a sua morte por meio de um lento processo de impeachment: a retomada das espúrias negociações com o centrão.
Ainda estão gravadas na memória popular as negociações empenhadas pelo partido desse candidato para assegurar a discussão de sua agenda no Parlamento, tantas foram as vezes que ele lançou mão de seu uso no passado, em alguns casos com desvio de dinheiro público. Dessa vez, contudo, certamente o preço cobrado pelo centrão será muito maior…
Se os piores cenários pintados pelos detratores de ambos os candidatos estiverem minimamente corretos, independentemente da escolha que o Brasil faça no próximo dia 25 de outubro, a vítima será o nosso regime democrático.
Dessa forma, chegamos a um ponto no qual o risco que corremos não está especificamente na escolha de um ou de outro candidato, mas na manutenção do sistema, no qual esses candidatos irão governar. Afinal, “não sabes, meu filho, quão pouca é a sabedoria com que o mundo é governado?”
(*) Guilherme de Faria Nicastro é mestre em Direito Constitucional pela PUCSP., especialista em Direito Societário e Bacharel em Direito pela FGV Direito SP, com formação complementar em Relações Internacionais Contemporâneas pela FGV CPDOC. Advogado nas áreas de Infraestrutura e Project Finance, diretor da Juventude Monárquica do Brasil pelo Estado de São Paulo e Cavaleiro de Graça Magistral da Ordem Soberana Militar Hospitalária de São João de Jerusalém, de Rodes e de Malta (Ordem de Malta).
